截至目前,WTO一共受理30起涉及鋼鐵制品的案子,其中起訴美國的就有23起。遺憾的是,這些訴訟并沒有真正改變美國的保護主義政策。
美國鋼鐵保護引訴訟無數
上世紀90年代之前,美國一直對法國、意大利、英國、德國、西班牙和瑞士的各種輸美鋼材 征收反補貼稅。從1990年代初開始,美國先后對英國鋼鐵公司、聯合工程鋼有限公司等4家英國公司的輸美鋼材征收反補貼稅,理由是這些公司原來是國有企業,獲得了政府補貼,1988年轉為私有,政府原來的補貼隨之轉移。
美國引公憤 中國或將卷入國際鋼鐵貿易戰
歐盟非常不滿,但交涉未果。1994年-1996年,美國經過中期復審,決定繼續征稅,終于激怒了歐盟。1998年6月30日,歐盟起訴美國。WTO專家組和上訴機構經過審理認為,在私有化過程中受讓人支付了與公司財產相當的資金,美國不能證明原來政府給予的補貼轉移給了新的所有人,遂判美國敗訴。
美國并不甘心,改變了征稅理由,以“這些公司的所有人沒有實質性變化”為由,繼續征收反補貼稅。2000年11月10日,歐盟再次起訴。美國又一次敗訴,但非常不情愿執行裁決,窮盡了規避執行的一切方法,拖了3年多,直到2005年9月還沒有執行。
不僅對英國,對其他國家的輸美鋼材,美國也同樣采取了反傾銷、反補貼、和特保措施。這些國家開始對美國群起而攻之,鋼鐵貿易戰進入白熱化。
1999年韓國和日本分別起訴美國;2000年歐盟、韓國、印度、巴西先后起訴美國;2002年日本、歐盟、韓國、中國、挪威、新西蘭、中國臺灣、巴西分別起訴美國。1999年-2002年,美國在三年內被訴了20次,其中2000年被訴6次,2002年被訴11次。
在上述訴訟中,起訴方或者認為美國濫用反傾銷和反補貼調查權,違反條約規定采取措施;或者認為美國在不能證明國內同類產業受損的情況下,對進口鋼材采取特保措施;或者認為美國在救濟措施到期進行“日落復審”時故意延長征稅期間,等等。
由此,美國鋼鐵保護引發了WTO訴訟史上的高水平對決。爭端各方都派出了頂尖的團隊,對《反傾銷協定》、《反補貼協定》和《特保措施協定》中的許多技術性安排反復辯論和論證。專家組和上訴機構對爭議的條款作了經典注釋,成為國際經濟法學界的重要研究資料。WTO官方網站也經常引用這些案件對條約進行官方解釋。多哈回合談判期間,許多成員國也引用這些案件,要求填補條約的漏洞。
訴訟的結果都是美國在主要爭議問題上敗訴,但最后的執行卻非常不盡人意。歐盟、日本和韓國是最活躍的起訴方,均多次起訴。對歐盟的起訴,美國拖延了一段時間之后,勉強履行了裁決。對韓國的起訴,最后是雙方達成了執行和解。而對日本的起訴,美國“耍賴”,拒不執行。
比如,1999年11月,日本起訴美國對輸美鋼材 違法反傾銷,美國敗訴。2001年11月,此案開始執行,美國先是提出需要“合理時間”,一年后又提出政府正在和國會溝通,而國會修改法令需要時間。不久,美國又向WTO爭端解決機構提出這個“合理時間”需要再延長一年,獲得批準。后來美國又兩次在到期日之前申請延長這個“合理時間”,每次一年,均獲得批準。直到2005年7月,美國國會也沒有修改法令。最后,雙方簽訂了一個諒解,日本保留對美國采取報復措施的權力,案件不了了之。
從技術上講,2000年的幾個案件源于美國的同一個反傾銷反補貼措施,可以合并審理。起訴方都要求合并審理,但美國堅決不同意,要求分別審理分別裁決。2002年的幾個案件也是源于同一個特保措施,美國依然堅持分別裁決,意在執行階段對不同的起訴方采用不同的應對措施,把握主動。遇到像歐盟這樣的強勢對手,美國不能不執行裁決;遇到像韓國這樣的戰略伙伴,美國可以用外交手段讓“小朋友”息訴;而遇到像日本這樣的“刺頭兒”,美國就“耍賴”,堅決不執行。